Нецелевое использование бюджетных средств

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

Если государство выделило организации деньги из бюджета на определенные цели, оно будет пристально контролировать, чтобы они были употреблены исключительно по назначению. Применить бюджетные деньги на иные задачи – уже серьезное правонарушение. Как квалифицировать такие действия? Кто привлекается к ответственности, если нарушения совершены бюджетной организацией или организацией, получившей субсидию? Как решается, имело ли место именно нецелевое применение? Рассуждаем в статье.

Особенности понятия нецелевого применения средств

Распределение государственных средств находится в ведении Бюджетного кодекса РФ.

Ст. 38 данного кодекса говорит о том, что направление средств из бюджета любого уровня не может происходить без точного указания цели финансирования. А ч. 1 ст. 306.4 БК РФ точно определяет нецелевое применение средств из бюджета – направление их и оплата ими обязательств в полностью или частью иных целях, нежели указано в документе, определяющем ассигнование:

• законе о бюджете;
• сводной бюджетной росписи;
• бюджетной смете;
• договоре о предоставлении субсидии;
• соглашении;
• в другом правомочном документе.

Таким образом, само нарушение состоит в действии либо бездействии распорядителя бюджетных денег и получателя средств, которое повлекло за собой несоответствие целей затрат вышеуказанным нормативным актам.

Помимо ответственности за правонарушение, о которой мы поговорим ниже, данное выявленное действие несет правовые и фактические последствия. Они зависят от уровня и формы совершенного нецелевого применения денег, предоставленных бюджетом:

1. Нарушение цели допущено одним из финансовых органов или представителей:
   • главным распорядителем;
   • распорядителем;
   • получателем бюджетных средств.

При выявлении часть финансовых полномочий нарушителя передается уполномоченному по тому или иному бюджету.

2. Ошибки в межбюджетном финансировании: на цели одного бюджета направлены деньги из другого. Ошибочно внесенные финансы будут взысканы из бюджета, который получил их неправомерно, плюс плата за их использование. Также может быть приостановлена или сокращена программа данных финансовых трансферов.

Виды нецелевого применения государственных финансов

Данное правонарушение можно классифицировать по типам участников:

• допущение нецелевого использования участниками бюджетного процесса;
• нарушение целей направления средств из бюджета автономными учреждениями.

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ! Несмотря на то что во 2 случае бюджетные деньги до использования становятся по факту средствами автономных учреждений (переходят на их расчетные счета), их применение по заявленным в соглашении (договоре) целям остается строго обязательным и подконтрольным. Это уже не «бюджетные средства», но по-прежнему «средства из бюджета», на которые распространяются требования административного законодательства в части бюджетных нарушений (ст. 15.14 КоАП РФ).

Варианты средств из бюджета «не на те цели»

Группы примеров затрат «не по целям» родились из практики. Проверочными мероприятиями, контролирующими использование государственных финансов, установлены следующие виды самых распространенных нарушений, которые можно отнести к нецелевым расходам:

• по плану хозяйственной деятельности на тот или иной финансовый год затраты не предусматривались, но были совершены;
• перепутан уровень финансирующего бюджета, например, обязательства, являющиеся целями финансирования муниципальным бюджетом, погашены за счет средств из федерального;
• бюджетными деньгами оплачены цели, рассчитанные на внебюджетные источники;
• данными деньгами профинансированы затраты другой организации;
• деньги применены на оплату услуг, находящихся вне деятельности профинансированной организации;
• бюджетными деньгами воспользовались арендаторы и не возместили этих расходов;
• затраты на финансирование объектов без принятой проектной сметы;
• нарушение условий предоставления субсидий;
• смещено финансирование по разделам бюджета: на средства одних разделов профинансированы цели других разделов;
• прибыль от вложения бюджетных средств используется не по финансово-хозяйственному плану;
• неправильное движение финансов по статьям и подстатьям бюджетной классификации, которая распределяет операции по секторам государственного управления.

Субсидии, примененные нецелевым образом

Когда бюджетные деньги выделяются на основании договора (соглашения), говорят о субсидировании. Нарушение договора в позициях оговоренных целей финансирования случается не так уж редко. Судебная практика выделяет такие распространенные случаи нецелевого направления государственных дотаций:

1. Оплата не тех услуг. Условия субсидии или государственного задания оговаривали адресность оплачиваемых за счет субсидии услуг, а деньги были потрачены на то, что в соглашении не указано. Например, образовательное учреждение оплатило дотационными деньгами страховые полисы сотрудников: в госзадание входят только услуги по образованию, а не юридические, каковые надо было оплатить из внебюджетных средств.
2. Оплата за неоказанные услуги. Работа по документам выполнена, что подтверждается актом приемки, бюджетные деньги на ее оплату списаны. Проверка выясняет, что по факту подрядчик не оказал упомянутых услуг – полностью или частично. Налицо административное нарушение лица, подписавшего акт, из-за чего субсидия оказалась примененной не по целевому назначению. В данном случае не так уж важно, соответствовали ли эти услуги целям субсидии: ведь средства, бесспорно, в любом случае потрачены необоснованно, а значит, неправомерно.
3. Оплата содержания чужой собственности. Учреждение государственными деньгами оплачивает содержание имущества, ему не принадлежащего. Госзадание предусматривает затраты на содержание имущества, прикрепленного к организации, прямо связанного с целевой деятельностью. Но если в суде доказать, что затраты на неприкрепленное имущество регулярны и имеют отношение к госзаданию, можно добиться признания неправомерности нарушения.

Кто виноват

Любое нарушение предусматривает ответственность. На кого она возлагается в случае неправильных расходов бюджетных средств?

В первую очередь, на саму организацию. Юридические лица могут быть оштрафованы, а их деятельность приостановлена.

Во-вторых, на конкретное должностное лицо. Человек может получить штрафные санкции, направление на принудительные работы, лишиться права на занятие конкретных должностей либо даже лишиться свободы на определенный законом срок.

Таким должностным лицом чаще всего является руководитель как ответственный за экономические вопросы. Его подпись обязательна на всех важных финансовых документах – без нее они не повлекут за собой правовых действий. Но иногда вместо руководителя бумаги подписывает уполномоченное лицо, например, заместитель. Если право подписи ему передано официально, то и отвечать в случае нарушений придется ему.

ВАЖНО! Юридическая ответственность за нарушение цели применения бюджетных средств возлагается на то лицо, чья подпись на финансовых документах повлекла соответствующее действие.

Формы ответственности

Данный тип нарушений предусматривает два вида ответственности: административную и уголовную.

Административные кары за «нецелевку»

Санкции за использование бюджетных средств не по назначению предусмотрены ст. 15.14 КоАп РФ. Если признаков уголовного деяния в нарушении не усмотрено:

• организация отделается штрафом, который составит от 5 до 20% нецелевых денег;
• должностное лицо будет дисквалифицировано на 1-3 года либо оштрафовано на 20-50 тыс. руб.

Уголовные наказания за несоответствие бюджетным целям

Такие преступления рассматривает ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» Уголовного кодекса РФ. По ней для виновного должностного лица могут быть применены:

• штраф от 100 до 300 тыс. руб.;
• штраф в размере его зарплаты или других годовых-двухлетних доходов;
• принудительные работы с отлучением от определенных должностей на 1-3 года;
• арест до полугода;
• заключение в тюрьму до 2 лет с лишением права на определенную деятельность либо без него в течение последующих 3 лет (либо без такого запрета).

Наказание ужесточится, если «нецелевка» осуществлялась группой лиц либо размер ее оказался особо крупным (из бюджета растрачено 7,5 млн. руб. и более):

• штраф вырастет до 200-500 тыс. руб.;
• длительность принудительных работ – до 5 лет;
• сроки лишения свободы – до 5 лет.

ВАЖНАЯ ИНФОРМАЦИЯ! Буква закона классифицирует «нецелевку» как правонарушение, только если доказан умысел в ее совершении. В противном случае имеет место ошибка. Если проверяющие вынесли решение о бюджетном правонарушении, а оно было совершено неумышленно, то правомерность санкций можно оспорить в суде.

Нецелевое использование бюджетных средств

Выделяя деньги, государственные органы всегда следят за их использованием. Любые бюджетные субсидии выделяются для достижения конкретной цели. Если их используют на что-то другое, будет признан факт нецелевого использования бюджетных средств.

Процесс распределения бюджетных средств в России контролируется Бюджетным кодексом РФ. 38-я статья данного документа гласит, что деньги нельзя выделить без уточнения цели, на которую они должны быть потрачены. Статья 306.4 БК РФ определяет, что любое уклонение от цели, указанной в документах, на основании которых выделены деньги, будет считаться нецелевым расходованием бюджетных средств. К таким документам относятся:

• Закон о бюджете.
• Свободная бюджетная роспись.
• Бюджетная смета.
• Договор о предоставлении субсидии.
• Соглашение.
• Другой правомочный документ.

Нарушением закона будет признано бездействие или действие, в следствие которого деньги пошли на другие цели, чем было заявлено в этих документах.

Последствия нецелевых расходов

Помимо того, что нецелевой расход средств считается нарушением закона, он имеет и иные правовые и фактические последствия. Данные последствия напрямую связаны с уровнем и формой совершённого действия:

• Субъект нарушения – финансовый орган или распорядитель (главный распорядитель, распорядитель, получатель бюджетных средств). Если будет выявлено нарушение такого рода, то часть полномочий нарушителя будет передана уполномоченному по бюджету.
• Нарушение возникло в случае ошибок межбюджетного финансирования. То есть, если на цели одного бюджета пошли деньги из другого, то из бюджета получателя взыщут данную сумму денег плюс плату за их использование.

Также в качестве дополнительной меры воздействия могут сократить программу финансирования.

Нецелевое использование бюджетных средств классифицируется по участникам данного нарушения:

• Закон нарушили участники процессов распределения бюджетных средств.
• Нарушение совершили автономные учреждения.

Нужно учитывать, что после передачи денег автономным учреждениям они перестают быть бюджетными, но, тем не менее, целевое назначение за ними сохраняется, а его нарушение подпадает под статью КоАП 15.14.

В ходе реальных проверок целевого расходования бюджетных денег, были выявлены типичные примеры нарушений:

• Совершение затрат, которые не предусмотрены планом хозяйственной деятельности на данный период.
• Перепутан уровень бюджета. В частности, выделение из федерального бюджета денег на цели, которые должны финансироваться из муниципального.
• Цели, которые должны финансироваться из внебюджетных источников, оплачены из бюджета.
• Финансирование затрат другой организации.
• Оплата услуг, которые вообще не относятся к сфере деятельности данной организации.
• Бюджетные деньги получили арендаторы, но не возместили эти расходы.
• Затраты на финансирование без проектной сметы.
• Нарушение условий субсидирования.
• Использование средств из одних разделов бюджета для финансирования целей других разделов.
• Прибыль с вложенных бюджетных денег используется не в соответствии с хозяйственным планом.
• Неверное движение средств по статьям и подстатьям бюджетной классификации.

За все эти действия виновных привлекают к различным формам ответственности, о которых мы расскажем отдельно.

Есть вопрос к юристу? Спросите прямо сейчас, позвоните и получите бесплатную консультацию от ведущих юристов вашего города. Мы ответим на ваши вопросы быстро и постараемся помочь именно с вашим конкретным случаем.

Телефон в Москве и Московской области:
+7 (499) 450-38-95

Телефон в Санкт-Петербурге и Ленинградская области:
+7 (812) 317-73-96

Бесплатная горячая линия по всей России:
8 (800) 600-25-34

Если основанием выделения денег из бюджета является соответствующий договор, то данные средства считаются субсидией. Есть ряд типичных нарушений условий субсидирования, которые судами также признаются нецелевым использованием бюджетных средств. Среди них:

• Оплата услуг, не оговорённых в договоре вместо тех, что были оговорены.
• Оплата фиктивных услуг. То есть по документам услуги выполнены и оплата за них перечислена, но проверка выявляет, что услуги не выполнены полностью или частично.
• Оплата содержания чужой собственности. Субсидии на содержание имущества всегда выделяются только в отношении имущества, принадлежащего организации, которая эту субсидию получила. Оплата данными деньгами иного имущества будет считаться нарушением.

Подобные правонарушения обычно выявляются в ходе специальных проверок.

Кто виноват?

Главным виновником в нарушении цели расхода выделенных денег признаётся юридическое лицо, то есть организация, эти средства получившая. Но также к ответственности привлекут и конкретных должностных лиц. Деятельность организации могут приостановить и назначить её штраф, а персональным виновникам произошедшего грозит штраф, запрет занимать должность, принудительные работы, а в некоторых случаях и лишение свободы.

Виновным будет тот сотрудник организации, кто подписывал соответствующие документы, на основании которых были получены бюджетные средства или на основании которых они были неправильно расходованы. Чаще всего это руководитель организации или его заместитель.

За нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена административная и уголовная ответственность.

Административное наказание

Если признаков уголовного преступления в деле нет, то наказание будет определено на основании статьи КоАП 15.14:

• Штраф для организации в размере 5-20% нецелевых расходов.
• Для должностного лица штраф 20-50 тысяч рублей или запрет на работу в данной должности на 1-3 года.

Это наказание достаточно мягкое в сравнении с уголовным.

В рамках статьи УК РФ 285.1 должностное лицо может быть:

• Оштрафовано на 100-300 тысяч рублей (доход за 1-3 года).
• Арестовано на полгода.
• Привлечено к принудительным работам с дополнительным лишением права занимать данную должность на 1-3 года.
• Лишено свободы до 2 лет.

Дополнительно к лишению свободы могут установить запрет на занятие должности до 3 лет.

Отягчающими обстоятельствами является совершение преступления группой лиц или нецелевое использование бюджетных средств в особо крупном размере (более 7,5 миллионов рублей).

В таком случае наказание ужесточается:

• Штраф 200-500 тысяч.
• Принудительные работы до 5 лет.
• Лишение свободы до 5 лет.

К уголовной ответственности могут привлечь только должностное лицо, но не организацию.

Также для квалификации нецелевых трат как преступления (или административного нарушения) необходимо доказать наличие прямого умысла. В ином случае это будет расценено, как ошибка.

Нецелевое пользование бюджетными средствами — ответственность и состав преступления

Под бюджетными средствами понимаются деньги, которые выделяются государством для осуществления функций государства в целом и местного самоуправления. В России бюджетные средства делятся на 3 части:

1. Федеральный.
2. Бюджет субъектов федерации.
3. Местный.

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств может наступать для должностных лиц, которым такие средства вверены.

Состав преступления

Использование бюджета не по назначению в зависимости от обстоятельств может наказываться в соответствии с административным или уголовным законодательством. Для того, чтобы нарушитель отвечал по уголовной статье, необходимо соблюдение всех характеристик каждой составляющей состава преступления. Уголовная ответственность за такое деяние предусмотрена ст.285.1 УК.

Объект

Объектом рассматриваемого преступления является нормальное функционирование государства, так как незаконные посягательства на бюджет ставят под угрозу эффективность деятельности государственных органов и выполнение госпрограмм.

Непосредственным предметом преступления являются бюджетные средства, выделяемые государством.

Объективная сторона

Объективная сторона предполагает совершение действий, направленных на растрату бюджетных средств в крупном размере на цели, не предназначенные для этого.

Цели, на которые выделяются бюджетные деньги, могут содержаться в:

Обратите внимание Ответственность за нецелевое использование земельного участка регламентируется ст. 8.8 КОАП РФ и предполагает выплату штрафа в размере от 3 000 руб для физлиц и 100 000 руб для юрлиц. Подробнее можно прочитать в отдельной статье

• утверждённом бюджете;
• бюджетной росписи – документ, в котором чётко прописываются суммы расходов и поступлений бюджетных денег конкретной организации и цели их использования. Бюджетная роспись, как правило, составляется поквартально главным распорядителем бюджета. Например, для Федерального бюджета роспись составляется Министерством финансов;
• уведомлении о бюджетных ассигнованиях – в этом документе также указываются суммы поступлений государственных средств и цели, на которые их необходимо потратить. Данный документ составляется органом, исполняющим конкретный вид бюджета, и направляется в учреждение, которому будут перечислены соответствующие средства;
• смете доходов и расходов.

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств по УК РФ наступает только при крупной сумме используемых не по назначению бюджетных средств – более полутора миллионов рублей.

Любая трата бюджетных денег на цели, не указанные в вышеперечисленных документах, в оговоренной сумме образует состав преступления, предусмотренного ст.285.1. Например, деньги, выделенные для строительства школы, тратятся на приобретение автомобиля для нужд получателя средств из бюджета.

Подпадают под состав преступления и действия, выражающиеся в заимствовании средств из целевых бюджетных фондов области на мероприятия, которые не соответствуют целям этих фондов.

Субъект

Понести наказание за данное преступление могут только должностные лица государственного органа или другого бюджетного учреждения, которые вправе получать средства из бюджета и распоряжаться ими, например, губернатор.

Субъективная сторона

С субъективной стороны преступление характеризуется только прямым умыслом. То есть нарушитель полностью осознаёт, что направляет бюджетные средства не на те цели, для которых они выделены.

Важно! Ответственность наступает также при расходовании заемных кредитных средств не по назначению.
Например, заключение фиктивной сделки-купли продажи автомобиля между двумя гражданами, состоящими в сговоре. https://lexconsult.online/7440-otvetstvennost-zaemshhika-kredita-ne-po-naznacheniyu

Наказание по ст.285.1

Рассматриваемая статья содержит 2 части. Первая из них предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств без квалифицирующих признаков:

1. Штраф от 100 до 300 тысяч рублей.
2. Принудительные работы до 2 лет + лишение возможности заниматься определёнными видами работ.
3. Арест до полугода.
4. Тюремное заключение до 2 лет + лишение возможности заниматься определёнными видами работ.

Вторая часть предполагает совершение преступления группой лиц с предварительным сговором или использование особо крупной суммы бюджетных средств (7,5 миллионов рублей и больше). Виды наказаний за эти действия такие же, как и в первой части, но их размеры – больше:

• максимальный штраф – полмиллиона;
• принудительные работы могут назначаться до 5 лет;
• тюремное заключение на такой же срок.

К двум последним видам наказания может быть также добавлено дополнительно лишение права заниматься определённой работой в течение 3 лет.

Иные виды ответственности

В соответствии с КоАП нецелевое использование бюджетных средств наказывается при отсутствии в действиях нарушителя состава уголовного преступления.

Состав данного правонарушения изложен в ст. 15.14 КоАП и схож с составом аналогичного преступления. Разница заключается лишь в сумме средств, использованных не по целевому назначению. Для административной ответственности не обязателен крупный размер (полтора миллиона рублей).

За правонарушение, предусмотренное ст.15.14 КоАП, может быть назначен штраф в размере:

• Для должностных лиц – от 20 до 50 тысяч рублей;
• Для организаций – от 5 до 25% суммы использованных не по назначению средств.

Судебная практика

Рассмотрение дел о нецелевом использовании бюджетных средств по УК РФ происходит достаточно часто. В качестве примера можно привести уголовное дело в отношении руководителя муниципального автономного учреждения.

Бюджетные средства выделялись МАУ для строительства новой больницы. Вместе с тем, начальник МАУ использовал часть из них на оплату гостиничного номера, в котором он проживал в командировке, выплату командировочных и другие расходы в служебной поездке.

О направлении средств субсидии на госзадание и ответственность за нецелевое использование

Гусев А., к.п.н., редактор журнала

«Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера» № 10/2018

Комментарий к Письму Минфина от 13.07.2017 № 2-09-05/44583.

В комментируемом Письме от 13.07.2017 № 2-09-05/44583 Минфин привел разъяснения по вопросам направления бюджетным учреждением средств субсидии из бюджета субъекта РФ на цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания, и привлечения к ответственности за их нецелевое использование.

В силу п. 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов), органов власти субъекта РФ или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными согласно федеральным законам, иным нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам и уставу (п. 2 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Исходя из положений п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в п. 1 данной статьи. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Согласно п. 4 ст. 69.2 БК РФ субсидия на госзадание рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, утверждаемых в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В силу ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Документом, определяющим направления использования бюджетным учреждением субсидии на выполнение государственного задания, является план финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного учреждения, в соответствии с требованиями, предусмотренными Приказом Минфина РФ от 28.07.2010 № 1н (далее – Требования № 1н).

В силу п. 9 Требований № 1н при составлении плана финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) учреждение составляет показатели плана исходя из предоставленной органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, информации о планируемых объемах расходных обязательств, в том числе об объемах субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

Согласно ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» субсидии на выполнение государственного задания поступают бюджетным учреждениям на лицевые счета, открытые им в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, и используются ими без представления в территориальный орган Федерального казначейства, финансовый орган субъекта РФ документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Исходя из ст. 78.1 БК РФ порядок предоставления субсидий на выполнение государственного задания из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации соответственно.

Так, в отношении федеральных бюджетных учреждений Положение о формировании государственного задания и финансовом обеспечении выполнения государственного задания утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 71.

В силу п. 11 Требований № 1н плановые показатели по выплатам формируются учреждением в разрезе соответствующих показателей, содержащихся в таблице 2 «Показатели по поступлениям и выплатам учреждения (подразделения)».

При этом Требованиями № 1н не установлено, что плановые показатели по выплатам должны соответствовать по объему нормативным затратам, использованным при расчете субсидии на выполнение государственного задания.

Подтверждением выполнения учреждением целей предоставления субсидии на выполнение государственного задания является достижение им установленных государственным заданием показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), что подтверждается отчетностью о выполнении государственного задания, представляемой учреждением учредителю.

По мнению Минфина, руководитель учреждения вправе принять решение о направлении субсидии на выполнение государственного задания, а также средств экономии, образовавшейся в результате использования субсидии, в том числе на цели, ради которых это учреждение создано, но которые напрямую не связаны с выполнением государственного задания.

При этом такое определение направления расходов не должно повлиять на достижение показателей, характеризующих качество и объем оказываемых услуг (выполняемых работ), установленных в государственном задании.

На основании ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

В соответствии с ч. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной рос-
писью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрено, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления данных средств, или направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 00 до 50 00 руб. (или их дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а на само учреждение – в размере от 5 до 25  суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные БК РФ.

Объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств на цели, не соответствующие условиям их получения, и завершенностью в момент осуществления операции.

Таким образом, по мнению Минфина, бюджетные учреждения, их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нецелевое использование субсидий, полученных из бюджета.

При этом в контексте ст. 15.14 КоАП РФ могут рассматриваться случаи использования субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на цели, не соответствующие целям деятельности учреждения.

Кроме того, финансисты отметили, что ответственность за нарушение условий использования субсидии на выполнение государственного задания может быть установлена в соглашении о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемом между органом-учредителем и бюджетным учреждением.

В заключение отметим, что ранее Минфин придерживался противоположного мнения. Он говорил, что исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные учреждения не являются главными администраторами бюджетных средств, администраторами бюджетных средств, получателями бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса. Согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Следовательно, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения указанная субсидия на госзадание теряет статус средств соответствующего бюджета. На обозначенные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе положения ст. 306.4 БК РФ (письма от 29.04.2016 № 2-03-06/25186, от 23.05.2014 № 2-03-11/24579, а также Письмо Минфина РФ № 2-13-07/3919, Федерального казначейства № 2-7.4-05/5.1-545 от 26.09.2012 «По вопросам исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений»).

Три «не» при квалификации нарушений

Что означают понятия «нецелевое расходование бюджетных средств», «неэффективное расходование бюджетных средств» и «неправомерное расходование бюджетных средств», чем они отличаются и в каких случаях выявляемые нарушения квалифицируются таким образом. А главное, почему растет их количество и что это означает для бюджетной системы страны.

Анатолий Борисович ВИФЛЕЕМСКИЙ, действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, магистр юриспруденции

Теория

Принцип целевого характера бюджетных средств установлен статьей 38 БК РФ. Он означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. На практике под такой целью понимают заранее определенные направления расходования бюджетных средств. Если расходы произведены в рамках этих направлений, то признаются целевым использованием бюджетных средств, если же за пределами них, то нецелевым (НИБС).

Однако в БК РФ есть еще и специальная статья 306.4 «Нецелевое использование бюджетных средств», которая содержит определение этого понятия: направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств. Поэтому с позиций бюджетного законодательства только действия участников бюджетного процесса могут быть квалифицированы как бюджетное правонарушение и только к ним могут применяться бюджетные меры принуждения, которые предусмотрены в статье 306.4 БК РФ.

В КоАП РФ понятие «нецелевое использование бюджетных средств» трактуется значительно шире, нежели в БК: статья 15.14 КоАП РФ признает нецелевым направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, которые не соответствуют целям документа, являющегося правовым основанием их предоставления. Формулировка «средства, полученные из бюджета» позволяет привлекать к ответственности и лиц, не являющихся получателями бюджетных средств. Понятие «средства, полученные из бюджета» законом не определено, но фактически под такими средствами понимаются, как правило, средства субсидий, получаемых бюджетными и автономными учреждениями, а также иными некоммерческими и даже коммерческими организациями.

УК РФ в статье 285.1 формально ограничивает возможность квалификации нецелевого использования средств в качестве преступления лишь расходованием бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения ( Определенные утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.), совершенным в крупном размере (крупным размером признается сумма, превышающая 1,5 миллиона рублей). При этом в определении Конституционного суда РФ от 20 декабря 2016 года № 2776-О подчеркнуто, что это законоположение применяется в нормативном единстве с положениями бюджетного законодательства. Поэтому, казалось бы, расширительных трактовок быть не должно, ведь перечень получателей бюджетных средств (получателей средств соответствующего бюджета) четко определен в статье 6 БК РФ. Однако органы финансового контроля ( Такой позиции придерживаются органы как внутреннего, так и внешнего финансового контроля (см. Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19 декабря 2017 года, Классификатор нарушений, утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 сентября 2017 года № 9ПК).) трактуют положения статьи 285.1 УК РФ расширительно (как и статья 15.14 КоАП РФ) и говорят об уголовном преследовании не только должностных лиц получателей бюджетных средств, но и должностных лиц бюджетных и автономных учреждений.

Практика

На практике нецелевым использованием бюджетных средств считается следующее:

расходование бюджетных средств по государственному или муниципальному контракту при несоответствии использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги цели осуществления самой закупки, а также без подтверждения первичными учетными документами;

• расходование бюджетных средств сверх утвержденных сметных назначений;
• несоблюдение указаний по применению кодов бюджетной классификации РФ;
• использование средств от приносящей доход деятельности и неперечисление их в доход бюджета;
• оплата расходов, на обеспечение которых не предоставлены лимиты бюджетных обязательств;
• оплата расходов, не предусмотренных законом (постановлением) о бюджете;
• оплата расходов за подведомственное учреждение;
• расходование бюджетных средств сверх утвержденных решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств;
• использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет бюджетов других уровней;
• использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников, если это не предусмотрено в бюджете;
• несанкционированное перемещение, перераспределение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации;
• использование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью казенного учреждения (взносы в уставный капитал юридических лиц, расходы на капитальный ремонт и реконструкцию арендуемых помещений);
• использование бюджетных средств на строительство объектов, не включенных в перечень объектов капитального строительства (реконструкции) и приобретения объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность в форме капитальных вложений, утвержденный в установленном порядке, и на затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией;
• использование средств, выделенных на реализацию государственных (муниципальных) целевых программ, на иные цели;
• осуществление расходов на оплату товаров (работ, услуг), не связанных с деятельностью учреждения;
• расходование средств субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания государственным (муниципальным) учреждением на оплату товаров, работ, услуг, приобретаемых для приносящей доход деятельности или прямо не предусмотренных соглашением о предоставлении субсидии, в том числе на оплату труда работников учреждения, не участвующих в выполнении задания, на командировочные и прочие расходы, не связанные с выполнением задания;
• использование средств субсидий на оказание финансовой помощи коммерческим организациям или на их создание.

Неэффективное использование бюджетных средств

Казначейство России в своем классификаторе вводит также понятия «неэффективное использование бюджетных средств» и «неправомерное использование бюджетных средств», оговариваясь при этом, что ответственность при такой квалификации использования бюджетных средств пока не наступает.

Важно

Неэффективное использование бюджетных средств определяется Федеральным казначейством, исходя из статей 34, 162 БК РФ, как достаточно субъективная, оценочная категория. Неэффективным считается использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), или недостижение результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.

В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 года № 17 указывались случаи, когда конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств. О неэффективном расходовании можно говорить, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Казалось бы, к бюджетным и автономным учреждениям, не относящимся к участникам бюджетного процесса в силу определений, данных в статье 152 БК РФ, применить этот принцип нельзя, тем более что средства субсидий, которые получили эти учреждения, уже не являются бюджетными.

Однако, если бюджетные (автономные) учреждения не обеспечивают достижения установленных целевых показателей эффективности (результативности) при использовании субсидий, контролеры также называют такое расходование средств неэффективным. При этом они ссылаются на пункт 6 статьи 69.2, пункт 1 статьи 78.1, пункт 2 статьи 78.2 БК РФ, порядки, регламентирующие предоставление соответствующих субсидий, и заключенные с учреждениями соглашения. Тем самым фактически игнорируется позиция Минфина России, изложенная, в частности, в письме от 23 мая 2014 года № 02-03-11/24579. Письмо, ссылаясь на статью 78.1 БК РФ, разъясняет, что после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и положения статьи 306.4 БК РФ.

В целом на практике использование бюджетных средств считается неэффективным, когда:

• товары (работы, услуги) приобретены по завышенным ценам или ненадлежащего качества;
• средства израсходованы на покупку морально устаревшего оборудования, имущества, которое длительное время не используется (не вводится в эксплуатацию при строительстве), дорогостоящего имущества (при отсутствии необходимости в нем) или на закупку имущества при наличии запаса аналогичного;
• оплачены услуги по разработке проектно-сметной документации, а сами работы (строительство, ремонт), с целью выполнения которых она была разработана, не запланированы и (или) не начаты (длительное время);
• товары (услуги, работы) приобретены в меньшем объеме, чем указывали при обосновании бюджетных ассигнований, но с использованием всех выделенных средств;
• средства израсходованы по договорам аренды имущества на сумму, превышающую его рыночную стоимость (то есть при приобретении оборудования мог быть использован меньший объем средств, чем при его аренде);
• допущено расходование средств, которого можно было избежать.

Неправомерное использование бюджетных средств

Неправомерным использованием бюджетных средств ФК считает любую оплату денежных обязательств с нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Исключения — нецелевое использование бюджетных средств, а также оплата денежных обязательств с нарушениями в документах, являющихся правовым основанием принятия бюджетных обязательств (контрактов (договоров, соглашений) и заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и государственных (муниципальных) контрактов). Кроме того, для автономных и бюджетных учреждений ФК вводит еще одно понятие — «неправомерное использование средств субсидии», не расшифровывая его детально, но сообщая об отсутствии ответственности за это нарушение.

В письме Минфина России от 25 апреля 2017 года № 02-09-08/24851 подтверждается, что понятие «неправомерное расходование бюджетных средств» Бюджетным кодексом не определено. Также Минфин России указывает, что «при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм». На основании изложенного Минфин России относит к неправомерному расходованию бюджетных средств действия (бездействие), противоречащие требованиям бюджетного законодательства РФ и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения.

Внимание

На практике контролеры считают неправомерным использование не только бюджетных средств, но и средств субсидий автономными и бюджетными учреждениями, если нарушены требования хоть какого-то нормативного правового акта.

К неправомерному использованию средств органы финансового контроля относят следующее:

• расходование средств без подтверждения оправдательными документами;
• осуществление авансовых платежей сверх установленного Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта, местной администрацией размера;
• переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия);
• сверхнормативные расходы, кроме переплат и неположенных выплат заработной платы (денежного содержания, довольствия);
• неправомерное расходование средств при ремонтно-строительных работах;
• предоставление учреждением займов и кредитов;
• уплату штрафов и иных санкций, наложенных на должностных лиц, за счет средств учреждения;
• ремонт имущества, переданного в аренду (если в договоре указана обязанность арендатора производить за свой счет тот или иной вид ремонта);
• использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет иных источников, в том числе внебюджетных (включая содержание за счет бюджетных средств имущества, переданного в аренду);
• неоприходование в кассу и неотражение в бухгалтерском учете и отчетности денежных средств, поступающих от физических лиц за оказанные услуги;
• сверхнормативное списание ГСМ, неправомерное списание ГСМ вследствие завышения показаний спидометра в путевых листах; превышение предельных норм расхода топлива для автомобильного транспорта;
• списание продуктов питания сверх норм закладки и в нарушение рецептуры блюд и др.

Суды против

Неправомерным расходованием бюджетных средств контролеры называют и необоснованные закупки. То есть неправомерной признаются оплата закупок, которые осуществлены без обоснования начальной (максимальной) цены контракта и способа определения поставщика, проведены не на основании плана-графика; оплата контрактов, информация по которым не размещена в ЕИС в реестре контрактов. При этом учреждениям и непосредственно руководителям учреждений выставляются требования вернуть неправомерно потраченные средства в бюджет.

Такие требования контролеров пока не всегда поддерживаются судами. Суды указывают на то, что обнаруженные в ходе проверки нарушения не являются бюджетными. К полномочиям финансового органа относится выдача предписания по устранению бюджетных нарушений, а не любых нарушений (в частности, гражданского, трудового законодательства), не относящихся к бюджетным. Следовательно, контролеры не вправе требовать от учреждения (а тем более от его руководителя) вернуть денежные средства. Но приходится констатировать, что бывают и другие судебные решения.

Совсем недавно суды подчеркивали, что «при условии соответствия расходов бюджетных средств плану финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также выполнения объемов государственного задания и обеспечения своевременности и полноты выплат, непосредственно связанных с оказанием услуг и выполнением работ, включенных в государственное задание, учреждение вправе расходовать средства субсидии на выполнение государственного задания по своему усмотрению» ( См., в частности, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 марта 2016 года по делу № А17-2519/2015.). Такие выводы были основаны на изменениях законодательства, осуществленных в рамках бюджетной реформы, проведенной Минфином России.

Ключевая идея реформы заключалась в том, чтобы переориентировать учреждения с процесса расходования бюджетных средств на достижение результатов своей основной деятельности. В комментариях (комплексных рекомендациях) ( Письмо Минфина России от 22 октября 2013 года № 12-08-06/44036.) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона № 83?ФЗ прямо указывалось: «Основная задача учреждения — выполнить государственное (муниципальное) задание в заданном объеме в соответствии со стандартом (при его наличии) и с должным качеством (если показатели качества установлены), а не израсходовать средства субсидии на государственное (муниципальное) задание ровно по той формуле, по которой она была рассчитана». Подчеркивалось, что Федеральный закон № 83?ФЗ положил начало реализации важнейшей фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента РФ от 25 мая 2009 года.

В частности, Минфин указывал, что остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть израсходованы учреждением, например, на проведение капитального ремонта имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления (в том числе в дополнение к целевой субсидии, предоставленной учреждению на осуществление капитального ремонта), приобретение оборудования, осуществление приносящей доход деятельности, повышение заработной платы сотрудникам учреждения. Единственное условие — направления расходования этих остатков соответствуют целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе. Предполагалось, что использование субсидий осуществляется учреждениями в соответствии с планом их финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), составляемым и утверждаемым в установленном порядке. И если учреждение определило направление использования средств в ПФХД, то такое расходование средств является целевым и правомерным.

Однако сегодня многие органы финансового контроля считают иначе. Несмотря на то что средства потрачены учреждением в полном соответствии с ПФХД, контролеры настаивают на неправомерности такого расходования средств. Выполнение государственного (муниципального) задания не является для них основанием признать право учреждения самостоятельно распределить остаток субсидии. Сегодня произошло фактическое отождествление новых типов государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) со старым типом (бюджетное, аналогом которого стало казенное учреждение) и унификация требований к ним в части целевого использования средств. При отсутствии изменения уголовного законодательства действия должностных лиц автономных и бюджетных учреждений, не являющихся получателями бюджетных средств, называются преступлениями. Законодательное определение понятия «получатель бюджетных средств» заменяется обыденным разумением: если получил, значит, получатель.

Все это привело к росту случаев квалификации расходов автономных и бюджетных учреждений как нецелевое, неэффективное или неправомерное использование средств. Что, в свою очередь, может являться стимулом для роста коррупции и определенно вызывает сомнения в целесообразности проведенной Минфином России бюджетной реформы.